2022年3月30日，重慶市住房和城鄉(xiāng)建設委員會正式發(fā)布《重慶市城市更新技術導則》（以下簡稱《導則》），這是重慶市“1+2+N”城市更新政策技術體系中的2個技術文件之一，同時也是全國首部城市更新技術導則。
近年來，重慶在城市更新實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，特別是“城市體檢重慶實踐”以及《重慶市城市更新管理辦法》中的體制機制創(chuàng)新，被住建部點贊并向全國推廣。此次《導則》的發(fā)布，進一步彰顯其體制機制和模式創(chuàng)新的優(yōu)勢。
圖片來源：中指研究院綜合整理
▍《導則》在重慶城市更新中處于何種地位？
在城市更新制度的頂層設計方面，重慶建立了“1+2+N”政策技術體系，促進城市更新有序推進。“1”是指《重慶市城市更新管理辦法》（2021年6月已出臺）；“2”是指城市更新專項規(guī)劃、城市更新技術導則2個技術文件；“N”是指由市級相關部門按職能職責制定“一攬子”涉及規(guī)劃土地、準入審批、產(chǎn)業(yè)培育、財政稅收的配套政策。
圖：重慶1+2+N政策技術體系
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《導則》作為技術體系的頂層設計，旨在進一步細化更新工作的目標導向、技術思路、編制流程和主要路徑等，指導城市更新參與者在實踐中科學謀劃和高效推進。導則以“定內(nèi)涵、搭流程、守底線、引方向”的方式，重點解決城市更新工作中存在的城市更新概念不清晰、工作流程不明確、工作成果不規(guī)范等問題。《導則》出臺后，將進一步明確重慶市城市更新工作的底線要求、細化工作內(nèi)容、規(guī)范工作流程、推動實施城市更新行動健康穩(wěn)步發(fā)展。
▍《導則》如何指導項目有效實施？
（1）定內(nèi)涵，明確更新工作定位
《導則》聚焦重慶城市存量空間資源的功能更新、提質(zhì)增效，從總體上明確了城市更新工作范疇、更新方式、更新片區(qū)、更新項目等10余項概念。
《導則》指出，重慶的城市更新是指對城市建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進行整治提升的活動，更新任務包括完善城市公共服務設施，補齊市政設施短板，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，治理城市生態(tài)環(huán)境，保護歷史文化資源，盤活利用存量資源，增強防災減災能力，完善交通功能等。
《導則》將重慶城市更新對象分為五類：老舊小區(qū)（街區(qū)）、老舊廠區(qū)、老舊商業(yè)區(qū)、歷史文化區(qū)、公共空間，堅持以人為本，建設完善社區(qū)，盤活存量資產(chǎn)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
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（2）搭流程，規(guī)范更新工作路徑
《導則》搭建了清晰的工作流程，通過繪制工作流程圖、技術流程圖、方案編制流程圖，引導建立系統(tǒng)化的城市更新模式，搭建系統(tǒng)化的工作思維，并明確各階段參與主體及工作內(nèi)容，為城市更新參與者提供可操作、可落地的工作指引。
重慶城市更新以“基礎數(shù)據(jù)調(diào)查——片區(qū)策劃——項目實施方案”的工作流程為“骨架”，以城市體檢結(jié)果等基礎數(shù)據(jù)為支撐，編制片區(qū)策劃方案，再由片區(qū)方案落地到具體項目。
在技術流程層面，提出了“確立更新目標、分析更新任務、識別更新對象、挖掘更新資源、確定更新要素”的五步更新“技”法；在方案編制層面，制定了從片區(qū)策劃方案到項目實施方案的“兩階段操作指南”。
圖：重慶城市更新五步更新“技”法
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同時，《導則》對方案成果形式進行了明確，制定了片區(qū)策劃方案和項目實施方案的編制模板，形成2個方案文本、4個專題報告、27張附圖、13張附表的成果體系，城市更新參與者可直接采用標準化模板推進工作，極大提高參與者工作效率和政府審批效率。
（3）守底線，規(guī)范更新主體行為
《導則》還明確了更新方式、片區(qū)及項目范圍劃定、項目實施時序等20余項工作要求，規(guī)范更新主體行為。《導則》指出，城市更新的三種方式分別是保護修繕、改造提升、拆舊建新，并強調(diào)了城市更新的三大底線要求。
首先是不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑，不破壞老城區(qū)傳統(tǒng)格局和街巷肌理。
其次是不隨意砍伐大樹老樹，保護老城區(qū)自然山水環(huán)境,保留城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風格等“基因”。
同時，城市更新還要嚴格控制大規(guī)模拆除、增建和搬遷，原則上城市更新片區(qū)內(nèi)拆除建筑面積不應大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%，拆建比不應大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%；在合理劃分片區(qū)且滿足上述定量指標要求的前提下，方可對片區(qū)內(nèi)具體更新項目的上述指標實施適度的彈性管控。
（4）引方向，明確更新技術要求
《導則》從片區(qū)層面、項目層面兩個維度分別就重點工作內(nèi)容提出了普適性的技術指引，引導項目在前期策劃和方案階段對各類技術要求進行統(tǒng)籌。
《導則》還鼓勵在街區(qū)中加強智慧平臺建設，集成物業(yè)服務、智慧生活、智慧政務、智慧養(yǎng)老等功能，提升街區(qū)智能化水平；倡導對老街巷、老建筑等歷史環(huán)境要素整體修復以及崖、壁、坡、坎等特色地形地貌保護；加強夜間燈光特色塑造，塑造全時段、沉浸式、全景式的歷史人文場景體驗等。
▍《導則》將對重慶城市更新進程起到何種作用？
近年來，我國各地進入城市更新的快速發(fā)展期。重慶市將“落實城市更新行動”納入“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要，并連續(xù)兩年在政府工作報告中對城市更新工作做出了具體安排，并先后發(fā)布多個城市更新政策文件，積極推動城市更新工作的開展。
2018年，重慶市啟動實施城市提升行動計劃，出臺《重慶市城市提升行動計劃》《重慶市“兩江四岸”治理提升實施方案》《重慶市主城區(qū)“清水綠岸”治理提升實施方案》等文件。2020年9月，重慶住建委發(fā)布了《重慶市城市更新工作方案》，明確未來工作的五項重點。2021年6月，重慶市人民政府發(fā)布《重慶市城市更新管理辦法》，圍繞工作機制、規(guī)劃計劃、項目實施、資金籌措、政策支持等方面，全面支持重慶開展城市更新。2021年9月，重慶市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《重慶市中心城區(qū)城市更新規(guī)劃》，規(guī)劃立足新階段新理念新格局，培育新功能，構(gòu)建新形態(tài)，塑造新場景，推動城市“面-線-點”全局更新。而本次《導則》的發(fā)布，標志著重慶“1+2+N”的城市更新政策技術體系搭建進一步完善，邁入新的征程。
圖：2018年以來重慶城市更新部分相關政策
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本次發(fā)布的《導則》是在此前《管理辦法》的基礎上更具體的技術支撐文件，為加強引導各方主體在更新過程中建立“全局意識”起到非常重要的作用。
同時在政府治理上，體現(xiàn)出了極大的前瞻性：城市更新的復雜性決定了對有效的政府治理更加依賴，而《導則》進一步細化更新工作的目標導向、技術思路、編制流程和主要路徑等，指導城市更新參與者在實踐中科學謀劃和高效推進，有力地推動城市更新從規(guī)劃到落地的進程。
重慶市接連發(fā)布城市更新指導文件，將對全國其他城市下一階段城市更新相關政策的制定和出臺形成示范效應和指導作用。對于重慶的城市更新參與者來說，也將更加明確工作思路和工作路徑，實現(xiàn)企業(yè)與城市的共成長。